6.1.1 Enfoque integrado para la reintegración de menores y familias

En el módulo 1 se analizan las cuestiones fundamentales necesarias para poder adoptar un enfoque integrado en materia de asistencia para la reintegración. La premisa de este enfoque es que el complejo proceso pluridimensional de reintegración requiere una respuesta holística a fin de responder a las necesidades de los menores y las familias que retornan, teniendo en cuenta su entorno y sus circunstancias personales. El enfoque integrado de la reintegración centra su atención en las dimensiones económica, social y psicosocial, al tiempo que responde a las necesidades individuales de los migrantes que retornan y las comunidades a las que regresan, y se ocupa de los factores estructurales que las gobiernan.

Dicho enfoque ofrece apoyo en tres niveles:

• El nivel individual, que aborda las necesidades y vulnerabilidades específicas de los menores y las familias que retornan.
• El nivel comunitario, que se centra en las necesidades, vulnerabilidades y preocupaciones de las comunidades a las que retornan los migrantes.
• El nivel estructural, que promueve una buena gobernanza de la migración, la integración y la colaboración con los interlocutores locales, nacionales y transnacionales con miras a fomentar la cohesión social y mejorar el acceso a los servicios de asistencia por parte de los menores que retornan y sus familias.

Dentro de cada uno de estos tres niveles, el enfoque integrado aborda tres dimensiones de reintegración:

• La dimensión económica abarca los aspectos de la reintegración que contribuyen a la reincorporación a la vida económica y promueven la obtención de medios de sustento sostenibles para las familias.
• La dimensión social comprende el acceso a servicios públicos, como la atención de la salud, la educación, la vivienda, la justicia y los programas de protección social, que fomentan el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales del niño.
• La dimensión psicosocial engloba la reinserción de los menores que retornan y sus familias en redes de apoyo que incluyan a amigos, familiares, vecinos y estructuras de la sociedad civil, así como la reasimilación de los valores, el modo de vida, el idioma, los principios morales y las tradiciones de la sociedad del país de origen de la persona que retorna, contribuyendo así al disfrute de los derechos culturales. Esto incluye aprovechar la resiliencia de los migrantes que retornan y conciliar sus experiencias y opiniones personales con los valores de sus comunidades de origen.

La adopción de un enfoque integrado basado en los derechos del niño y que tenga en cuenta sus necesidades exige que se analice cómo influye en los menores el papel que desempeñan las familias, las autoridades de protección de la infancia y de bienestar social, las escuelas, las comunidades, y las políticas y la legislación. Téngase en cuenta que los niveles y dimensiones no son lineales, no se excluyen mutuamente ni tienen orden de prioridad alguno, aunque, en realidad, se influyen mutuamente y están interconectados.

Los especialistas deben garantizar que los datos sobre los factores que afectan a la reintegración de los menores recabados como resultado de ejercicios de recopilación de información y mapeo de interlocutores, se empleen para colaborar con los gobiernos donantes y ofrecerles recomendaciones en lo que respecta a sus estrategias, políticas y programas de apoyo para la reintegración con el fin de asegurarse de que prestan la debida atención a los derechos y las necesidades de los menores que retornan. A menudo, las estrategias en materia de asistencia para la reintegración se centran en brindar apoyo económico a los adultos y los hogares, y ello puede dar lugar a que las necesidades específicas de los menores no se aborden de forma adecuada. Por este motivo, además de las necesidades económicas de las personas que retornan, también es preciso integrar sus necesidades sociales y psicosociales en los programas de reintegración. Así pues, los donantes deben trabajar con las autoridades de los países de origen a fin de incorporar los programas dirigidos a los menores que retornan en las estructuras y sistemas nacionales, y han de proporcionar un apoyo continuo y de largo plazo a través de programas bilaterales, regionales o internacionales en los que se conceda prioridad a las intervenciones y el desarrollo de la capacidad a nivel local.

6.1.2 Establecimiento de programas amplios de reintegración

El proceso de reintegración se fundamenta en la aplicación del procedimiento relativo al interés superior y en la planificación de la reintegración. En el caso de los retornos asistidos, dicha planificación se efectúa antes del retorno, mientras que, en los retornos forzosos, la planificación de la reintegración se realiza en el momento de la llegada y la identificación en el país de origen. En lo que respecta a los retornos asistidos, cabe señalar que las disposiciones necesarias para recibir y atender a menores se adoptan antes del retorno, incluida la localización de la familia de los menores no acompañados en consonancia con el interés superior del niño. Asimismo, es necesario indicar que las intervenciones integradas e intersectoriales que se llevan a cabo tras la llegada al país de origen y en las que colaboran múltiples interlocutores fomentan la reintegración sostenible.

6.1.2.1 Principios rectores para la adopción de un enfoque integrado de la reintegración basado en los derechos del niño

El marco legislativo internacional, los instrumentos normativos y las herramientas de orientación que se exponen más adelante constituyen la base de un entendimiento común y de un conjunto de normas y principios rectores cuyo objetivo es garantizar la protección y la reintegración sostenible de los menores y las familias migrantes en sus países de origen, y velar por que el proceso de retorno tenga lugar en unas condiciones de seguridad y dignidad adecuadas. Los principios rectores se aplican durante todo el proceso de reintegración, incluso antes de que se adopte una decisión de retorno en el país de acogida:

• Convención sobre los Derechos del Niño.
• Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y su Protocolo, de 1967.
• Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.
• Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular.
• Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños (2009).
• Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre los niños carentes del cuidado parental.
• Normas Mínimas para la Protección de la Infancia en la Acción Humanitaria (2019).
• Directrices Interinstitucionales para la Gestión de Casos y la Protección de la Infancia.

Principio del interés superior del niño. Este principio rector debe garantizarse de forma explícita mediante procedimientos individuales que formen parte integrante de cualquier decisión administrativa o judicial relativa a la entrada, la residencia, el retorno, el lugar de acogida o el cuidado de un menor, o la detención o expulsión de un progenitor asociada a su situación migratoria⁵⁶. En el caso de los menores migrantes, tener en cuenta el interés superior del niño conlleva encontrar una solución sostenible que satisfaga sus necesidades de protección, supervivencia y desarrollo a largo plazo, tanto si se encuentran junto a su familia como si se trata de menores no acompañados o separados de sus padres o cuidadores⁵⁷. En lo que respecta a los menores no acompañados, es preciso garantizar la búsqueda de la familia y su reunificación, si se considera que ello redundará en el interés superior del niño, así como la adopción de las disposiciones necesarias relativas a las modalidades alternativas de cuidado y tutela antes del retorno, a fin de apoyar el proceso de reintegración. Por consiguiente, el retorno no debe llevarse a cabo si ello es contrario al interés superior del niño.

Principio de no discriminación. Los Estados deben respetar y garantizar los derechos de todos los niños, ya sean ellos mismos o sus padres migrantes en situación regular o irregular, solicitantes de asilo, víctimas de la trata, apátridas o menores que retornan⁵⁸. Asimismo, cabe prestar asistencia a los menores que migran o retornan sin discriminación alguna ni prejuicios por razón de nacionalidad, edad, orientación sexual, identidad de género, discapacidad, raza, etnia, religión, idioma, condición social o cualquier otra condición. En la práctica, se recomienda incluir el principio de no discriminación en las políticas de protección de la infancia de los proveedores de servicios, así como en otros acuerdos de prestación de servicios.

Promoción de una participación efectiva de la infancia. El artículo 12 de la Convención sobre los Derechos del Niño reconoce el derecho del niño a ser escuchado y promueve el respeto al derecho del niño a expresar sus opiniones libremente y a que estas se tengan en cuenta en todas las decisiones que le afecten en función de su edad y madurez. El menor debe participar en el proceso de exploración de las soluciones sostenibles disponibles y sus posibles efectos. En caso de que se acuerde que adoptar una decisión de retorno redundaría en beneficio del interés superior del niño, se le deberá facilitar información adecuada en cada etapa del proceso de retorno y reintegración. Las personas o entidades que hayan sido nombradas tutores y representantes legales deben tratar de divulgar la información de una forma adaptada a la edad del niño a fin de garantizar que se obtiene un consentimiento informado de los menores no acompañados y separados.

Principio de no devolución. Este principio garantiza que los menores migrantes no sean devueltos a países en los que existan razones fundadas para creer que dichos menores correrían un riesgo real de sufrir daños irreparables. Entre estas razones se incluyen un riesgo considerable para la vida, la supervivencia y el desarrollo del menor, así como la privación de libertad, y es por ello que este principio exige llevar a cabo un examen minucioso de las violaciones de los derechos humanos y los factores que propician la migración específicos de los menores, como las amenazas de matrimonio infantil y otras formas de violencia de género, el reclutamiento forzoso en fuerzas gubernamentales o grupos armados no estatales, y la posibilidad de ser víctimas de la trata o sometidos a otras formas de explotación y abuso, incluidas las peores formas de trabajo infantil.

Adopción de un enfoque basado en los derechos. La adopción de un enfoque basado en los derechos hace necesaria la incorporación de los estándares, las normas y los principios relativos a los derechos humanos en todas las etapas del proceso de reintegración. Los esfuerzos en materia de reintegración sostenible deben basarse en los derechos y principios recogidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y en la legislación nacional, que cabe aplicar, habida cuenta de la edad, el género, las aptitudes o cualquier otra condición del menor⁵⁹. Las autoridades de protección de la infancia, bienestar social y otras autoridades competentes que participan en el proceso de reintegración deben hacer todo lo posible por dar efectividad a la totalidad de los derechos de los menores durante el proceso de reintegración conforme a su naturaleza interdependiente e indivisible que exhorta a que ningún derecho del niño tenga prioridad sobre otro.⁶⁰

Confidencialidad y privacidad. Se deben establecer protocolos de intercambio de datos entre los Estados pertinentes y entre los proveedores de servicios que tengan en cuenta las normas en materia de protección de datos. Las autoridades nacionales, los trabajadores sociales, los gestores de casos y las organizaciones encargadas de la prestación de los servicios deben proteger correctamente la información confidencia —incluidos los datos personales de los menores y su condición de migrantes o de personas que retornan—, compartiéndola únicamente cuando sea necesario, de conformidad con el consentimiento otorgado por las familias o los tutores legales y el interés superior del niño. En este sentido, cabe cerciorarse de que los protocolos de protección de datos y cortafuegos impidan que la información se comparta con fines de control de la inmigración.

Principio de “no causar daño”. Los agentes que participen en la prestación de asistencia han de asumir una obligación de protección y deben evaluar los posibles daños que pueda ocasionar cualquier medida propuesta. No obstante, si existen razones para creer que la asistencia podría poner al menor migrante o que retorna en una situación más desfavorable que la anterior, dicha asistencia no habría de prestarse o debería aplazarse. Por consiguiente, el hecho de brindar apoyo a los menores que retornan y que son vulnerables a la violencia, la explotación y los abusos no debe causar ningún perjuicio a sus familiares ni estigmatizarlos en su comunidad.

Conceder prioridad a la unidad familiar. Se debe velar por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de estos, excepto cuando, a reserva de revisión judicial, las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño⁶¹. Las familias son las principales responsables de la crianza y el desarrollo del menor. Por lo tanto, se deben adoptar todas las precauciones necesarias para preservar la unidad familiar, poner fin a la detención de menores migrantes y promover el fortalecimiento de la familia con el objetivo de respaldar el desarrollo del menor y mejorar su entorno inmediato. Estas medidas pueden incluir la concesión de una situación jurídica a los familiares de un menor en el país de acogida o la localización y reunificación de la familia, en el caso de los menores no acompañados, antes de su regreso o tras su identificación e inscripción en el país de origen, si se determina que ello redundará en beneficio del interés superior del niño.

Enfoque multisectorial. Brindar apoyo al entorno del menor, así como a las diversas dimensiones de su desarrollo, requiere la adopción de un enfoque multidisciplinar y multisectorial en el que participen diferentes interlocutores, como agentes de los sectores de la salud, la educación y la justicia, agentes sociales y de protección de la infancia, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones religiosas y parlamentarios, así como los menores, las familias, las comunidades y el sector privado. Además, es preciso destacar que la evaluación del contexto en el que tendrá lugar la reintegración, la recopilación de información sobre la asistencia disponible para la reintegración y el desarrollo de mecanismos de derivación favorecen la adopción de un enfoque multisectorial al facilitar la prestación coordinada de asistencia para la reintegración y servicios conexos.

Fortalecimiento de los sistemas de protección y bienestar de la infancia. La manera más recomendable de apoyar la reintegración sostenible de los menores que retornan es a través de la implementación de sistemas de protección y bienestar de la infancia con capacidad de respuesta, y suficientemente desarrollados, que permitan identificar, evaluar, abordar y supervisar las necesidades de los menores vulnerables. Si bien puede ser necesario prestar asistencia específica a los menores migrantes que retornan en el momento de su llegada, el éxito y la sostenibilidad del seguimiento y la reintegración en el nivel comunitario dependerán de la capacidad de los sistemas de protección y bienestar de la infancia. Por consiguiente, los esfuerzos en materia de reintegración deben centrarse en vincular a los menores migrantes que retornan con los sistemas de protección de la infancia e integrarlos en ellos, así como en fortalecer la capacidad de las autoridades encargadas del bienestar social con el fin de que puedan responder a las necesidades de todos los menores vulnerables. Asimismo, cabe mencionar que la cooperación bilateral consagrada a la mejora de la gestión transfronteriza de casos y los mecanismos de derivación a nivel nacional y comunitario promueven la continuidad de la atención de los menores y las familias que retornan.

6.1.2.2 Lista de comprobación de consideraciones fundamentales relacionadas con una reintegración sostenible que incorpore una perspectiva infantil

La lista de comprobación de consideraciones fundamentales que figura más adelante ofrece diversas recomendaciones para la recopilación de información en los niveles individual, comunitario y estructural, y se puede utilizar en las dimensiones económica, social y psicosocial teniendo en cuenta la edad, el género, la capacidad y otras características del menor, así como durante el proceso de retorno y reintegración. En los casos en que sean las autoridades administrativas o judiciales del país de acogida las encargadas de adoptar la decisión de retorno, las consideraciones fundamentales repercutirán sobre el proceso de planificación de la reintegración. Esta lista de comprobación puede emplearse en el momento de la llegada al país de origen o tras la identificación, y se aplica a los menores no acompañados y separados y a los menores que se encuentran junto a su familia tanto durante la fase previa al retorno como durante el retorno y la reintegración, según proceda. Además, dicha lista puede utilizarse para garantizar que tanto el proceso de retorno y reintegración como las necesidades prioritarias detectadas y el interés superior de los menores migrantes y los menores que retornan estén en consonancia con los principios rectores mencionados anteriormente.

⁵⁶ Art. 3, párr. 1, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. Comité de las Naciones Unidas de los Derechos del Niño y Comité de las Naciones Unidas de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (2017), observación general conjunta Nº 3 (2017) del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y Nº 22 (2017) del Comité de los Derechos del Niño sobre los principios generales relativos a los derechos humanos de los niños en el contexto de la migración internacional, párr. 30.

⁵⁷ Natalia Alonso Cano e Irina Todorova, Towards child-rights compliance in return and reintegration. En: Prácticas en materia de Políticas sobre Migración: Edición especial sobre retorno y reintegración. Vol. IX, Núm. 1, enero-marzo de 2019; págs. 15 a 21.

⁵⁸ Art. 2 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño. Comité de las Naciones Unidas de los Derechos del Niño y Comité de las Naciones Unidas de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (2017), observación general conjunta Nº 3 (2017) del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y Nº 22 (2017) del Comité de los Derechos del Niño sobre los principios generales relativos a los derechos humanos de los niños en el contexto de la migración internacional, párr. 9

⁵⁹ Emily Delap y Joanna Wedge, Directrices sobre la reintegración de niños, niñas y adolescentes del Grupo interinstitucional sobre la reintegración de niños, niñas y adolescentes (2016), pág. 7.

⁶⁰ Ibid.

⁶¹ Art. 9, párr. 1, de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

⁶² Oficina de la OIM en Grecia, Addressing the Needs of Unaccompanied Minors (UAMs) in Greece (Atenas, 2014).