Modulo 4: LA ASISTENCIA PARA LA REINTEGRACIÓN A NIVEL ESTRUCTURAL

4.3 Fortalecimiento de los marcos normativos nacionales

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A nivel estructural, la atención debe centrarse en incorporar la reintegración en las estrategias nacionales de migración y desarrollo y las políticas sectoriales pertinentes en el país de origen. Para ello, se deben revisar y actualizar los marcos normativos o formular políticas de desarrollo favorables a la reintegración. Esto es especialmente importante para los países de origen que registran una gran cantidad de retornos.

Para fomentar una reintegración sostenible, es necesario aplicar un enfoque pangubernamental que se refleje en la legislación, las políticas y los programas nacionales y locales. Lo ideal es que la reintegración forme parte de un proceso nacional orientado a la incorporación de las cuestiones migratorias (consulte el siguiente cuadro de texto). Sin embargo, si no existe un proceso más amplio orientado a la incorporación de las cuestiones migratorias, la reintegración puede incluirse en marcos, políticas y estrategias sectoriales pertinentes (consulte el cuadro 4.8) en los niveles nacional y local.

El objetivo de incorporar la reintegración en los procesos normativos pertinentes es:

  • Adoptar un enfoque más integral respecto de la planificación de la migración, debido a que la migración de retorno, la reintegración y el desarrollo se influyen mutuamente;
  • Aprovechar los beneficios de una reintegración sostenible para el desarrollo de las personas y las sociedades de manera sistemática, especialmente cuando existe una gran cantidad de retornos;
  • Asignar recursos de manera más eficaz para atender a las prioridades nacionales, incluida la reintegración;
  • Facilitar la coordinación entre agentes nacionales y locales en las actividades relacionadas con el retorno y la reintegración; y
  • Poner en práctica políticas y acciones coordinadas.
Información Destacada

La “incorporación” de la migración o las cuestiones migratorias se define como el proceso por el cual se evalúa la incidencia de la migración en cualquier actividad (o meta) prevista en una estrategia de desarrollo y reducción de la pobreza (OIM, 2010, pág. 16).

Este proceso consiste, entre otras cosas, en incorporar el retorno y la reintegración en la legislación, las políticas y los programas en todos los niveles. Implica tener en cuenta las cuestiones relativas a la reintegración en todas las fases de la planificación del desarrollo, en particular en el diseño, la implementación y la supervisión y evaluación.

Como parte del programa conjunto de las Naciones Unidas para la incorporación de la migración en las estrategias de desarrollo nacional (La Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo de la ONU), se han elaborado materiales de capacitación en línea relativos a la Integración de las cuestiones migratorias en las políticas de desarrollo, en los que se proporciona más información sobre este proceso.

Siempre que sea posible, las estrategias de incorporación de la migración deben elaborarse en colaboración con los interlocutores más importantes. Esto puede fortalecer el compromiso y aportar mayor claridad a todas las partes interesadas, así como mejorar la relación costo-eficacia a través de posibles acuerdos de participación en la financiación de los gastos. También es importante que los gobiernos de los países de origen y las organizaciones encargadas de la reintegración incluyan sus programas de reintegración en marcos y estrategias de desarrollo. Ejemplo de ello son las estrategias nacionales de desarrollo o los marcos de asistencia de las Naciones Unidas para el desarrollo, las políticas y estrategias nacionales de empleo, las estrategias de reducción de la pobreza y las políticas migratorias integrales. Las organizaciones internacionales con conocimientos especializados y experiencia en materia de incorporación de la migración en marcos nacionales o internacionales suelen estar bien posicionadas para prestar apoyo a los gobiernos en este proceso. Ello requiere una comprensión exhaustiva de los objetivos y las prioridades de los ministerios competentes, así como un conocimiento de las políticas sectoriales y del modo en que estas se relacionan con la gestión de la migración y la reintegración.

Para incorporar satisfactoriamente el retorno y la reintegración en las estrategias nacionales y locales de migración y desarrollo y otras políticas pertinentes, es necesario que el país de origen cumpla ciertas condiciones previas (consulte el cuadro 4.7).

Cuadro 4.7: Condiciones previas para incorporar satisfactoriamente el retorno y la reintegración en los marcos normativos

   
Apoyo normativo sólido de alto nivel Los agentes políticos de alto nivel deben estar motivados para incorporar el retorno y la reintegración como una prioridad en la agenda del país. Esto ayudará a fomentar la participación activa de los agentes nacionales y locales pertinentes y apuntalará el proceso.
Asunción nacional y local de responsabilidades El principal agente del proceso de incorporación debe ser el gobierno del país de origen, a fin de que se tengan en cuenta sus prioridades y los resultados sean sostenibles a largo plazo. Siempre que sea posible, se debe fomentar la participación de todas las instancias gubernamentales.
Participación inclusiva con funciones claras Los principales interlocutores, como los grupos de personas que retornan, los grupos de comunidades de migrantes, los grupos de la diáspora, la sociedad civil, las instituciones académicas, las asociaciones de empleadores y los asociados para el desarrollo, deben asociarse a efectos del proceso de incorporación para aportar diferentes perspectivas, información y datos nuevos, apoyo financiero y social, y financiación. Una participación amplia evita que una única institución gubernamental o unas pocas personas guíen el proceso. La participación inclusiva requiere que se especifiquen claramente las funciones y responsabilidades de cada interlocutor.
Objetivos compartidos El establecimiento de objetivos compartidos ayuda a evitar que se pongan en marcha programas divergentes. Para establecer y mantener un programa coherente, es necesario promover un planteamiento claro, una actitud transparente y un diálogo periódico entre los interlocutores.
Definir y seguir plazos viables Si se destina tiempo suficiente a la reflexión, se reúnen datos empíricos y se busca el consenso, se evitará crear expectativas poco realistas y se promoverá la flexibilidad y el aprendizaje a lo largo del proceso.

En la mayoría de los contextos, las condiciones anteriores no se cumplirán plenamente. Sin embargo, algunas de ellas pueden lograrse a través de las actividades de promoción, los conocimientos técnicos y las medidas de fortalecimiento de la capacidad de la principal organización encargada de la reintegración y sus asociados.

Las iniciativas de incorporación en los niveles nacional y local siempre deben seguir un enfoque estructurado. La figura 4.5 ilustra un flujo de trabajo para el diseño, la implementación y la supervisión de un plan de incorporación. Puede utilizarse en los contextos en que se prevea incorporar el retorno y la reintegración en las políticas y estrategias existentes o en aquellos en que los gobiernos tengan previsto (o tal vez decidan en un futuro) elaborar una estrategia o política nueva.

Figura 4.5: Proceso gradual para incorporar el retorno y la reintegración en las estrategias y políticas de migración y desarrollo

1. Concienciación
  • Se debe reunir a los principales interlocutores para examinar el propósito y los objetivos del proceso de incorporación con el fin de contribuir a la elaboración de una propuesta de acción.
2. Ejercicio exploratorio
  • Se deben determinar los componentes de retorno y reintegración existentes en las políticas sectoriales y los marcos de planificación del desarrollo y evaluar los plazos pertinentes, los principales interlocutores, las dificultades y las posibles maneras de estructurar el proceso.
3. Definición de objetivos
  • Consiste en definir y priorizar objetivos. Se debe implicar a todos los principales interlocutores y tener en cuenta sus opiniones y prioridades. A ser posible, el proceso de incorporación debe integrarse en los procesos nacionales de planificación del desarrollo.
4. Planificación de la acción
  • Consiste en elaborar y seleccionar programas y proyectos para alcanzar los objetivos establecidos definiendo sus beneficiarios, especificando las actividades fundamentales que se llevarán a cabo e identificando a los asociados pertinentes.
5. Implementación
  • Sobre la base del plan de acción acordado, la entidad responsable debe elaborar un plan de implementación y una estrategia de movilización de recursos para definir los recursos, el proceso de toma de decisiones, las funciones y responsabilidades y la elaboración de informes.
6. Supervisión
  • El plan debe revisarse, actualizarse y adaptarse continuamente. Toda política o acción sobre retorno y reintegración implementada pero no incluida en el plan inicial debe incorporarse al plan de acción con el fin de controlar y supervisar todas las actividades a través de un único documento.

Posibles oportunidades para incorporar el retorno y la reintegración

La incorporación del retorno y la reintegración no debe limitarse a las estrategias de migración y desarrollo, sino que debe abarcar todas las políticas y estrategias sectoriales que sean pertinentes para la gobernanza nacional del retorno y la reintegración. A continuación, se ofrece una selección de las principales políticas sectoriales y su posible pertinencia para las iniciativas de incorporación del retorno y la reintegración:

 

Cuadro 4.8: Posibles oportunidades para incorporar el retorno y la reintegración en diferentes políticas y estrategias

Política o estrategia sectorial Posibles oportunidades para incorporar el retorno y la reintegración
Trabajo
  • Tener en cuenta las necesidades y capacidades de las personas que retornan en las políticas y estrategias laborales;
  • Utilizar las competencias y los activos de las personas que retornan en beneficio del mercado de trabajo, los planes de transferencia de competencias y la economía en su conjunto;
  • Elaborar o fortalecer planes para facilitar la reintegración de las personas que retornan en el mercado de trabajo (por ejemplo, a través de programas de obras públicas y el desarrollo de competencias);
  • Armonizar las metas y los objetivos pertinentes establecidos en las estrategias de retorno y reintegración con los expuestos en las políticas y estrategias laborales;
  • Fomentar la coordinación interinstitucional entre las instituciones del mercado de trabajo y las instituciones y agentes relacionados con la migración;
  • Fortalecer la capacidad de los servicios públicos de empleo, las instituciones de educación y formación profesional y los centros de desarrollo de competencias e incluir a las personas que retornan entre los posibles grupos de beneficiarios.
Educación y formación
  • Tener en cuenta las necesidades y capacidades de las personas que retornan en las políticas y estrategias de educación;
  • Apoyar el acceso de las personas que retornan a educación y la creación de entornos de aprendizaje favorables, en particular a través del reconocimiento de certificaciones;
  • Abordar las limitaciones de las personas que retornan para acceder a educación elaborando directrices de integración escolar, impartiendo clases de idiomas y recuperación y reconociendo la equivalencia de los diplomas obtenidos fuera del país de origen;
  • Acelerar la expedición de certificados para inscribir o matricular en escuelas y universidades a menores que retornan en edad escolar a zonas con una alta tasa de retorno;
  • Armonizar las metas y los objetivos pertinentes establecidos en las estrategias de retorno y reintegración con los expuestos en las políticas y estrategias de educación;
  • Fomentar la coordinación interinstitucional entre las instituciones educativas y las instituciones y agentes relacionados con la migración.
Cuestiones sociales y bienestar
  • Tener en cuenta las necesidades y capacidades de las personas que retornan en las políticas y estrategias sociales y de bienestar;
  • Apoyar el acceso de las personas que retornan al sistema de bienestar (vivienda social, pensiones, prestaciones sociales) y abordar las limitaciones a las que pueden enfrentarse las personas que retornan para obtener los documentos personales necesarios para acceder a servicios de bienestar (incluidos certificados de nacimiento, matrimonio y divorcio, pasaportes y documentos de identidad);
  • Apoyar el desarrollo de servicios adaptados a las personas en situación de vulnerabilidad, en particular a través de mecanismos nacionales de derivación;
  • Fomentar la coordinación interinstitucional entre las instituciones sociales y de bienestar y las instituciones y agentes relacionados con la migración.
Salud y bienestar
  • Tener en cuenta las necesidades y capacidades de las personas que retornan en las políticas y estrategias de salud;
  • Velar por que las personas que retornan puedan acceder al sistema nacional de atención de la salud en condiciones de igualdad;
  • Aumentar la capacidad de recepción de los establecimientos de salud en los lugares que presentan una alta tasa de retorno;
  • Crear nuevos establecimientos de salud o centros ambulantes o consultorios periféricos de atención de la salud en las zonas en que las personas que retornan y las comunidades locales tienen dificultades para acceder a los establecimientos de salud existentes;
  • Armonizar las metas y los objetivos pertinentes establecidos en las estrategias de retorno y reintegración con los expuestos en las políticas sociales y estrategias de salud.
Género y LGBTI
  • Tener en cuenta las necesidades y capacidades de hombres, mujeres, lesbianas, gais, bisexuales, transexuales e intersexuales (LGBTI) que retornan en las políticas y estrategias de género;
  • Promover las cuestiones transversales y sectoriales de género que se abordan en las políticas o estrategias pertinentes para incluir la situación específica y las vulnerabilidades de las mujeres y las personas LGBTI que retornan a su país;
  • Reducir las barreras para que las preocupaciones y prioridades de las mujeres y los hombres que retornan se incluyan en los marcos de planificación, presupuestación e implementación con perspectiva de género;
  • Armonizar las metas y los objetivos pertinentes establecidos en las estrategias de retorno y reintegración con los incluidos en las políticas y estrategias de género.
Medio ambiente y adaptación al cambio climático
  • Comprobar que los programas y proyectos de reintegración sean coherentes con las políticas nacionales pertinentes en materia ambiental, como la gestión de los recursos naturales, la planificación del uso de la tierra, la adaptación al cambio climático y la reducción del riesgo de desastres;
  • Cuando sea pertinente (si aumenta el número de retornos a una zona específica), incorporar la reintegración en las políticas y planes ambientales (por ejemplo, como respuesta a una mayor demanda de recursos naturales o al aumento del riesgo de desastres);
  • Explorar posibles sinergias entre actividades de reintegración, estrategias de empleo y objetivos ambientales a través de “empleos verdes”, en particular aquellas dirigidas específicamente a preservar o restaurar el medio ambiente en las comunidades de retorno;
  • Fomentar la coordinación interinstitucional entre los agentes del ámbito ambiental y los agentes del ámbito de la migración.
Empresas y cuestiones financieras
  • Revisar los criterios para la inscripción de empresas y el acceso a financiación y crédito teniendo en cuenta la situación específica de las personas que retornan;
  • Llevar a cabo actividades de promoción sobre oportunidades empresariales y financieras, incluso entre los países de acogida y los países de origen, dirigidas a personas que retornan.