1.2.4 إقامة أطر للتعاون الدولي

يقوم إنشاء أطر للتعاون الدولي للجهات المعنية في البلدان المضيفة والبلدان الأصلية على نفس إطار العمليات والنُهج التي يقوم عليها إنشاء آليات التنسيق على المستويين المحلي والوطني. غير أن طبيعة التعاون الدولي واتساع نطاق تنوّع الجهات الفاعلة المعنية يجعلان من عملية وضع هذه الأطر عملية أكثر تعقيداً.

ويتوقف نموذج التعان على نوع برنامج إعادة الإدماج. وفي حين أن التنفيذ العملي لبرامج إعادة الإدماج يمكن أن تتولاه منظمة خارجية فإنه يمكن أن تتولى تنفيذه بشكل مباشر وكالة حكومية إما في البلد المضيف أو في البلد الأصلي. ولو أن حكومات البلدان المضيفة نادراً ما تنفذ برامج إعادة الإدماج بنفسها فإن لديها دوراً هاماً في البرنامج يتمثل في توفير التمويل وتقاسم المعلومات والإحصاءات المتعلقة بديناميكا الهجرة.

التعاون الدولي معقّد نظراً ﻠ تنوع الجهات الفاعلة المعنية. والعديد من برامج العودة وإعادة الإدماج مصممة كمشاريع متعددة الأقطار على المستوى العالمي. والشركاء في البلد المضيف يحتاجون إلى استعراض شامل ومحدّث للسياق، بما في ذلك الخدمات المتاحة، وسوق العمل، وغير ذلك من المعلومات المتعلقة بالبلد الأصلي (انظر الفرع 2.4.1) قصد توفير تخطيط ومشورة ملائمين لإعادة إدماج العائدين قبل المغادرة. وفي نفس الوقت يحتاج الشركاء في البلد الأصلي إلى معلومات دقيقة عن قدرات العائدين واحتياجاتهم (انظر الفرع 2.2) قبل المغادرة من البلد المضيف.

وضع إطار للتعاون الدولي لأغراض برمجة إعادة الإدماج يجب أن يراعي العناصر المكونة التالية.

• مراعاة لتنوع برامج إعادة الإدماج وتنوع الجهات الفاعلة المعنية، يتطلب التعاون الدولي الفعال إنشاء لجنة توجيهية مكرسة للغرض لوضع إطار التعاون الدولي والمحافظة عليه. وهذا هام بشكل خاص بالنسبة للبرامج المتعددة الأقطار حيث تُدار عمليات الهجرة من بلد مضيف إلى مجموعة متنوعة من البلدان الأصلية، أو من عدة بلدان مضيفة إلى بلد أصلي واحد. ويجب أن تتألف اللجنة التوجيهية من الأعضاء التالين (كحد أدنى):
  • منظمة إعادة الإدماج الرائدة؛
  • حكومات البلدان المضيفة و/أو المانحون (عادة الكيانات الحكومية في البلد المضيف من قبيل وزارات الداخلية أو مكاتب الهجرة أو وكالات التنمية الوطنية)؛
  • شركاء التنفيذ ذوو الأولوية (غالباً حكومات البلدان الأصلية ومنظمات المجتمع المدني الشريكة والمنظمات الدولية في البلدان المضيفة وفي البلدان الأصلية).

واللجنة التوجيهية يجب أن يقودها كيان واحد يتولى التحكم والمسؤولية كلياً في تصميم وتنفيذ ورصد نظام التعاون لأغراض إعادة الإدماج. لكن، أثناء مرحلة تصميم نظام التعاون يجب أن تستشير منظمة إعادة الإدماج الرائدة أعضاء اللجنة التوجيهية الآخرين، ولا سيما حكومات البلدان الأصلية وحكومات البلدان المضيفة وغير ذلك من الشركاء في التنفيذ ذوي الصلة، لمراعاة أولوياتهم وقدرتهم على المشاركة. وفي العديد من الحالات قد تكون منظمة إعادة الإدماج الرائدة تمتلك بالفعل نظماً متماسكة للتعاون قابلة للتكييف محلياً؛ وهذه النظم متجانسة نسبياً في جميع أنحاء العالم، الأمر الذي يسمح بالتآزر على الصعيد الإقليمي والدولي وييسّر تحديد وتبادل أفضل الممارسات.

•  يجب أن تحدد اللجنة التوجيهية الأهداف الرئيسية لإطار التنسيق وتتفق عليها. ويمكن أن تشمل أهداف آلية التنسيق الممكنة ما يلي:

  • تيسير استمرارية المساعدة على إعادة الإدماج في مرحلة ما قبل المغادرة حتّى مرحلة ما بعد العودة؛

  • تيسير القيام بشكل منهجي بجمع وتخزين وتبادل/ نشر المعلومات الدقيقة والشاملة والمحدّثة عمّا يلي:

    • خدمات دعم إعادة الإدماج المتاحة في البلدان المضيفة والبلدان الأصلية؛

    • فرادى العائدين (الملامح والاحتياجات والنوايا وتدابير إعادة الإدماج في الماضي والحاضر)؛

    • الوضع في البلد الأصلي: نشر وتوزيع التقارير المحدّثة ذات الصلة بالتقييمات التي تُظهر الوضع الاجتماعي – الاقتصادي في البلد الأصلي، بما في ذلك تحليلات الوضع والتقييمات الأمنية وتقييمات سوق العمل وتحليلات السوق؛

  • تيسير التعاون بين موفري الخدمات في البلدان المضيفة والبلدان الأصلية من خلال تبادل المعلومات والمعارف والمهارات والموارد؛

  • دعم الرصد القابل للقياس واللامركزي لتتبّع تقدم فرادى العائدين والمشاريع الجماعية من خلال شركاء محليين في البلد الأصلي.

• لتحقيق الأهداف المتفق عليها بإمكان اللجنة التوجيهية أن تضع نظاماً متكاملاً لإدارة المعلومات وتقاسمها. ومن المهم التفكير في من يكون مالك ومدير نظام إدارة المعلومات هذا وتحديد المواصفات التقنية والمؤشرات التي يجب جمعها، ووضع اتفاقات تنفيذ وإجراءات تشغيل موحدة، فضلاً عن وضع مذكرة تفاهم لجميع الجهات المعنية تتضمن معلومات محددة من قبيل الجهات المرخص لها بإدخال بيانات محددة أو الاطلاع على مثل هذه البيانات. ويجب أن ترافق ذلك استراتيجية لبناء القدرات فضلاً عن آليات مفصلة للرصد والتقييم.

2.2.4 نماذج التعاون الدولي

كما سبقت الإشارة إلى ذلك يتوقف الفصل في النموذج الملائم للتعاون الدولي على نطاق برنامج إعادة الإدماج وقدرات وأعداد الجهات المعنية. وبشكل عام كلما كانت شبكة التعاون الدولي أوسع وأكثر ثراءً ازدادت فعالية وكفاءة واستدامة تنفيذ برنامج إعادة الإدماج، ذلك أن الموارد والمعلومات تجمّع معاً ويأتي مختلف الفاعلين في الشبكة بما لديهم من خبرات وقدرات خاصة. غير أنه من الأهمية بمكان ملاحظة أن تزايد تعقد شبكات التعاون تتطلب قدراً أكبر من الموارد بشكل متناسب لتيسير التنسيق الفعال فيما بين جميع الفاعلين. ومن الأساسي التأكد من أن شبكة الشراكات الناشئة ذات الصلة بإعادة الإدماج على مختلف المستويات (الدولي والوطني ودون الوطني والمحلي) لا ترهق قدرات إطار التعاون.

الشكل 4.4 يعطي لمحة عامة على أشكال التعاون الدولي المحتملة التي يمكن أن تدعم برامج إعادة الإدماج على مختلف المستويات.

الشكل 4.4: أشكال التعاون الدولي المحتملة الداعمة لبرامج إعادة الإدماج³⁹

أشكال التعاون الوارد وصفها أعلاه ليست شاملة ولكنها تعطي لمحة عامة عن أكثر أنواع التعاون الدولي أهمية من الناحية الاستراتيجية التي يمكن أن تدعم برامج العودة وإعادة الإدماج:

• التعاون الدولي، بما يشمل التعاون بين حكومة وأخرى، وبرامج إعادة الإدماج المشتركة، والعمليات الإقليمية؛
• الشراكات بين جهة محلية وأخرى، بما في ذلك شراكات القطاعين العام والخاص بين جهة محلية وأخرى، ونماذج التعاون بين مدينة وأخرى، ومشاركة الشتات.

تعطي الفروع التالية لمحة عامة على الدور الذي يمكن أن تلعبه أشكال التعاون المختلفة هذه في العودة وإعادة الإدماج والطريقة التي يمكن بها لمنظمة إعادة الإدماج الرائدة أن تدعم هذه الشراكات.

التعاون الدولي

التعاون الدولي بشأن العودة وإعادة الإدماج يمكن أن يتخذ أشكالاً مختلفة، ولا سيما أشكال اتفاقات ثنائية بين حكومة وأخرى وبرامج إعادة إدماج مشتركة وعمليات تعاون إقليمية.

• الاتفاقات بين حكومة وأخرى
  الاتفاقات بين حكومة وأخرى بين البلدان المضيفة والبلدان الأصلية يمكن أن توفر دعماً قيّماً لبرامج إعادة الإدماج. والدعم الثنائي الأطراف في مجال إعادة الإدماج الذي يقدمه البلد المضيف يمكن أن يتخذ أشكالاً مختلفة ويمكن أن يشمل برامج تطوير المهارات قبل المغادرة، والتدريب على تطوير المشاريع وخدمات مواءمة الوظائف. وفي حين أن الاتفاقات بين حكومة وأخرى هي حصراً من اختصاص الجهات الحكومية المعنية الرفيعة المستوى، فإن منظمة إعادة الإدماج الرائدة يمكن أن تدعم وضع مذكرات تفاهم بين الحكومات لدعم برامج إعادة الإدماج، وذلك عن طريق ما يلي:

  • إذكاء وعي الجهات المعنية في البلد المضيف والبلد الأصلي بمنافع إبرام اتفاقات بين حكومة وأخرى تدعم إعادة الإدماج. وفي بعض الحالات قد تحتاج الجهات الحكومية المعنية في بلد من بلدان الأصل إلى توعية بالمنافع ذات الصلة بمذكرات التفاهم الثنائية المبرمة بين حكومة وأخرى، التي توضح وتضفي الصبغة الرئيسية على دعمها للعودة وإعادة الإدماج. ويمكن أن تُستخدم أيضاً مثل هذه المفاوضات الثنائية لاستكشاف خيارات وضع اتفاقات عمل ثنائية تمكّن من التصديق على المهارات التي يكون المهاجرون قد اكتسبوها أثناء عملهم في البلد المضيف لتعزيز إمكانية تشغيلهم لدى عودتهم إلى البلد الأصلي. وبالمثل، فإنه بإمكان هذه المفاوضات الثنائية أن تعالج قابلية نقل المنافع الاجتماعية للعائدين بين البلد المضيف والبلد الأصلي.

  • توفير الخبرة وأفضل الممارسات بشأن إبرام اتفاقات بين حكومة وأخرى مع عناصر مكونة داعمة للعودة وإعادة الإدماج مكيّفة وفقاً لاحتياجات وفرص المهاجرين في ممر هجرة معين.

  • تيسير الحوار بين الجهات المعنية في البلد المضيف والبلد الأصلي وتشجيع الدعم المستمر لإضفاء الصبغة الرسمية على نماذج المساعدة الثنائية.

• برامج إعادة الإدماج المشتركة
  برامج إعادة الإدماج المشتركة التي تشمل جهات معنية حكومية أو دولية مختلفة، شأنها شأن الاتفاقات بين حكومة وأخرى، يمكن أن تتخذ عدة أشكال:

  • برامج إعادة الإدماج المشتركة التي تشمل منظمة إعادة الإدماج الرائدة، والبلد الأصلي وعدة بلدان مضيفة. وتجميع موارد بلدان مضيفة عدة يوفّر تآزراً ويسمح بتحقيق وفورات حجم في تصميم وتنفيذ مشروع إعادة الإدماج. وهذا يشجع بدوره خلق نهج إعادة إدماج أكثر فعالية واستدامة على الصعيدين الفردي والمجتمعي.

  • برامج إعادة إدماج مشتركة تشمل منظمة دولية رائدة وبلداً أصلياً وعدة وكالات ووزارات من بلد مضيف واحد. وفي بعض السياقات، تُدار أنشطة العودة وإعادة الإدماج بالتوازي مع جهات فاعلة مختلفة، ولا يمتلك كيان وحيد بمفرده في البلد المضيف التحكم بشكل واضح في عملية العودة وإعادة الإدماج إجمالاً. وهنا، يُعد التنسيق بين مختلف الجهات المعنية المديرة لبرامج إعادة الإدماج أساسياً في جميع مراحل تحويل مبادرات إعادة الإدماج الموازية إلى برامج مشتركة حقاً لإعادة الإدماج. ووضع أطر شاملة للتنسيق وتبادل المعلومات حاسم. ويمكن أن يمهد الطريق لتوخي نهج فعال ومتناسق يشمل الجهات المعنية الحكومية والعائدين وموفري الخدمات، تفادياً لازدواجية الجهود.

• عمليات التعاون الإقليمي

  إضافة إلى الاتفاقات بين حكومة وأخرى يمكن أن تلعب عمليات التعاون الإقليمي دوراً هاماً في تزويد عمليات العودة وإعادة الإدماج بالموارد وتحقيق انسجامها على المستويين الدولي والوطني. (انظر دراسة الحالة 16 أدناه للحصول على معلومات عن عملية بويبلا، وهي آلية إقليمية للتعاون فيما يتصل بالهجرة في أمريكا اللاتينية ومنطقة الكاريبي.) ويدعم التعاون الإقليمي برمجة العودة وإعادة الإدماج بطرق مختلفة. وتتراوح المساهمات بين تحقيق تماسك السياسات وإجراءات التشغيل الموحّدة والتعاون الشامل لعدة أقطار في إسداء المشورة قبل المغادرة والتنسيق الإقليمي وتخصيص الأموال بحسب معايير الإنفاق المقررة.

الشراكات بين جهة محلية وأخرى

كأساس لإرساء اللامركزية في التعاون يمكن إقامة شراكات دولية بين جهة محلية وأخرى بين الجهات المعنية المحلية في مختلف البلدان. والتعاون المركزي أصبح بُعداً هاماً من أبعاد نظام التنمية الدولي ويمكن أن يشمل أنشطة تعالج العودة وإعادة الإدماج. ولما كانت الجهات الفاعلة المحلية والإقليمية تتأثر بشكل مباشر بالهجرة العائدة على أقاليمها، فإنها غالباً ما تكون لديها الإرادة السياسية والخبرة المحلية لدعم العودة وإعادة الإدماج بشكل استباقي. وتتمثل المزايا الرئيسية لوضع أطر لا مركزية للتعاون في ما يلي:

• قرب الجهات الفاعلة المحلية والإقليمية من مواطنيها وأقاليمها؛

• القدرة المحتملة على تكميل أطر وخطط إعادة الإدماج واستراتيجيات الهجرة والتنمية الدولية والوطنية والمحلية؛

• الشراكات الأفقية التي تزيد من الإمساك بزمام الأمور محلياً وتقلل من أوجه عدم التماسك في العلاقات بين مختلف الجهات الفاعلة المرتبطة عادة بالنهج من القمة إلى القاعدة والنهج من المانح إلى المستفيد.

وهناك أشكال مختلفة من أشكال الشراكات عبر الوطنية بين جهة محلية وأخرى هي وجيهة بشكل خاص لتكميل ودعم أطر إعادة الإدماج. وبشكل خاص فإن مشاركة الشتات (انظر الفرع 1.1.4) ونماذج التعاون في الشراكات بين القطاعين العام والخاص بين جهة محلية وأخرى والتعاون بين مدينة وأخرى يمكن أن تدعم جميعها لا مركزية التعاون. وبإمكان منظمة إعادة الإدماج الرائدة أن تدعم هذه الأشكال المختلفة من أشكال الشراكات بين جهة محلية وأخرى بطرق محددة لتعزيز منافعها فيما يتصل ببرمجة العودة وإعادة الإدماج.

• إقامة الشراكات بين الفاعلين المحليين في القطاع الخاص في البلد المضيف  (الشركات وأصحاب المؤسسات) والفاعلين المحليين في القطاع العام في البلد الأصلي  (السلطات المحلية في مناطق العودة)وفي حين أن الجهات المعنية الخاصة المنخرطة في هذه الشراكات بين القطاعين العام والخاص تشمل أحياناً أصحاب المؤسسات من الشتات في بلد مضيف ما فإن الحال ليس كذلك في جميع الأحوال. ولإطلاق هذه الشراكات يتعين على منظمة إعادة الإدماج الرائدة القيام بما يلي:

  • دعم السلطات المحلية في مناطق العودة في الوصول إلى الشركات التي تتواجد مقارها في البلد المضيف ولكنها متواجدة محلياً أيضاً في إقليم العودة لتشجيعها على إتاحة فرص عمل للعائدين (مثلاً عن طريق خلق شراكة بين القطاعين العام والخاص من أجل توفير أداة مباشرة لمواءمة الوظائف في البلد الأصلي). وبإمكان منظمة إعادة الإدماج الرائدة أيضاً إقامة اتصال بين السلطة المحلية وغرفة تجارة البلد المضيف في البلد الأصلي لتيسير تحديد أصحاب العمل المناسبين.

  •  مساعدة السلطات المحلية في مناطق العودة على تنظيم أنشطة شبكية ومعارض ومنصات إلكترونية تربط شتاتها ببرامج إعادة الإدماج المحلية في البلدان الأصلية (انظر أيضاً الفرع 1.1.4 فيما يتصل بتعاون الشتات). 

• الشراكات بين القطاعين العام والخاص المبرمة بين السلطات المحلية في البلدان المضيفة والجهات الفاعلة في القطاع الخاص في البلد الأصلي. هذه الشراكات مناسبة تماماً للتأثير في مسائل الهجرة والتنمية المتعددة، بما في ذلك العودة وإعادة الإدماج. وبإمكانها أن تساعد المشاريع في البلدان المضيفة على التوسع في البلدان الأصلية؛ وأن تيسّر الاستثمار في البلدان الأصلية وتشجّع العمل في البلدان الأصلية. وعلى المستوى الاستراتيجي بإمكان منظمة إعادة الإدماج الرائدة أيضاً أن تسدي المشورة للسلطات المحلية في كل من البلدان المضيفة والأصلية حول كيفية الموازاة على أفضل وجه بين تدابير دعم المشاريع واستراتيجيات وأنشطة الهجرة والتنمية القائمة.

• الشراكات بين السلطات العامة المحلية في البلدان المضيفة والبلدان الأصلية (الشراكة بين مدينة وأخرى) . إنّ منافع الشراكات بين السلطات المحلية العامة، شأنها شأن الشراكات بين القطاعين العام والخاص وبين جهة محلية وأخرى، تكمن في خبرة الشركاء الإقليمية والاستثمار السياسي في مسائل الهجرة والتنمية. وعلى سبيل المثال يمكن أن تساهم نماذج التعاون بين مدينة وأخرى في تحسين حوكمة الهجرة على المستوى المحلي في المدن الواقعة في البلدان المضيفة والبلدان الأصلية. وبإمكان منظمة إعادة الإدماج الرائدة التأثير على هذا الشكل من أشكال التعاون لكي تستفيد منه برمجة العودة وإعادة الإدماج. وعند المشاركة مع مدن المقصد ومدن العودة بإمكان منظمة إعادة الإدماج الرائدة أن تحدد الخدمات الموفّرة بقدر أكبر من الفعالية في البلد المضيف مقارنة مع تلك الموفرة في البلد الأصلي. وبالاعتماد على مثل هذه التحليلات يمكن لمنظمة إعادة الإدماج الرائدة أن تساعد البلديات في البلدان المضيفة على مواءمة استراتيجياتها لبناء القدرات وتوفير الخدمات مع متطلبات خدمات إعادة الإدماج قبل المغادرة. وبالإضافة إلى ذلك، فإن الشراكات بين جهة محلية وأخرى إنما هي منصات حوار: فهي تشجع الشبكات على تبادل الخبرات العامة والخاصة وتيسر إدماج الهجرة وإعادة الإدماج في تخطيط التنمية المحلية.

3.2.4 تيسير قنوات التنقل المنظم

لئن كانت التدخلات الهيكلية على المستوى الدولي خارجة عن نطاق هذا الدليل المباشر، إلا أنها يجب أن ترمي إلى تشجيع الحوار داخل الأقاليم وفيما بينها حول إنشاء قنوات تنقل آمنة ومنظمة. وتمشياً مع تعريف إعادة الإدماج المستدامة، التي تنص على أن العائدين يجب أن يكونوا قادرين على اختيار الهجرة مجدداً بحرية، يجب إقامة حوار مؤسسي بين البلدان المضيفة والبلدان الأصلية وتعزيز هذا الحوار لتيسير إقامة شبكات تنقل منظمة آمنة.

وهذا وجيه بشكل خاص عندما لا يسمح تشبّع سوق العمل في بعض البلدان الأصلية باستيعاب العائدين (بصرف النظر عن مستوى المهارات). وفي هذه الحالة فإنّ تحديد القطاعات ذات الأهمية المتبادلة بالنسبة لكل من البلدان المضيفة والبلدان الأصلية يعود بالنفع على كليهما – يليه تدريب العائدين على تعزيز المهارات في هذه القطاعات. وعندما يتعذر استيعاب الأسواق المحلية للعائدين يجب أن تكون هناك فرصة لهجرة اليد العاملة النظامية يمكن بموجبها للأسواق الدولية أن تستوعب هؤلاء العاملين. وبهذا الخصوص يمكن أن تُستخدم المساعدة على إعادة الإدماج (ولا سيما على المستوى المجتمعي) للاستثمار في التدريب المهني المحلي للاستجابة لاحتياجات كل من السوق المحلية والدولية – بما يربط بالتالي إعادة الإدماج بالعمل وتنقل الأشخاص.

³⁹  مقتبس من مبادرة الهجرة والتنمية المشتركة، 2015ب.